一、指导思想
(一)劳动力转移战略应由限制农民进城向主动吸引农民进城转变。
改革开放二十多年，我国农村剩余劳动力的转移，主要采取"离土不离乡"的方式发展乡镇企业，吸纳了1.27亿劳动力，取得了历史性的进展。现在这种转移已趋减慢，其局限性已日益显露，需要寻找更多出路。若无重大举措，到2020年，农村剩余劳动力将由现在的1.5亿人增加到2.5亿人。造成这种情况的根本原因，是尚未突破城乡分割的二元就业结构。从长远说，国民经济的持续增长和现代化的实现，都有赖于农村剩余劳动力向非农产业的转移，特别是向城镇的转移。由计划经济向社会主义市场经济的转变，在城乡关系方面也要有一个相应的转变，即由限制农民进城转向主动吸引农民进城，这是关系到国家现代化前途的历史性转变。
(二)在国家改革与发展宏观层次上对要素配置进行统筹考虑，从根本上为农村劳动力的转移寻求新的途径。
当前宏观经济的情况：一是解决国民经济运行的主要矛盾，必须增加有效需求；二是经济发展受到城市化滞后、生态环境恶化、基础设施薄弱的严重制约；三是忽视规模人口的集聚，没有农民大量进城，形不成第三产业的供给；四是大量城乡富余劳动力和储蓄资金，需要得到合理的配置。近几年国家实行积极的财政政策，采取了加大基础设施投入、综合运用税收、价格、汇率和收入分配等经济杠杆，刺激内需的宏观调控政策，吸收了相当数量的农村劳动力，显示了宏观调控对农村就业的重大作用，加上西部大开发等发展性决策，使劳动力的转移有了新的契机。目前的问题是仅有积极的财政政策不够，中长期信贷资金比重过小，人寿和财产保险、住房基金等长期资金短期化，与基础设施建设需长期化投资的特点不相适应，使能够利用富余劳力和亟待开发资源的项目难以上马。因此，在国家改革与发展宏观层次上对要素配置进行统筹考虑，进一步实行积极的财政政策，建立连同货币政策在内的综合的中长期投入机制，使资金与劳力结合，开拓新的就业途径，已刻不容缓。
(三)实现城镇化为主的转移是第三次解放农村劳动力的时代机遇。
新中国成立以来，我国农村劳动力有过两次大的解放，第一次是土地改革，第二次是家庭承包经营和乡镇企业异军突起。当前，面临着第三次解放，其特点是，突破城乡分割的二元结构的藩篱，形成劳动力转移的加速期，大力发展第三产业，推进具有我国特色的大中城市和小城镇多层次发展的城镇化，逐步建成城镇人口占多数的现代化国家，使农村劳动力彻底的解放。今后20年内我国的农村劳动力还会是最廉价的，使用成本是最低的，把巨大的人口负担变成人力资源的优势，这是时代赋予的机遇，孕育着开创新的经济发展和农村劳动力转移的黄金时期。
二、总体思路
农村劳动力转移的战略选择，应以多元城镇、基础设施、治理生态环境、乡镇企业消化，要素市场分流为重点，国内转移为主，国外流动为辅。转移的基本路向应该是：在农村就地消化与向大、中、小城镇转移的前提下，通过乡村工业与城市大工业的合理对接，在城乡一体化进程中不断发展第三产业，第三次解放农村劳动力，加快农民变市民，促成转移劳动力的加速期的形成；合理发展与改造大城市、大力发展中等城市、积极扶持并稳妥大量地发展小城镇；通过农业收入与城镇收入均衡、务工经商收入与务农收入均衡、农村工业与城镇工业收入均衡的发展阶段之后，完成二元结构的转换，使我国传统农业转向现代化，最终纳入现代经济。
以政府为引导，以农民为主体，以市场为导向，以多元城镇化发展为依托，以土地制度改革、户籍制度改革和社会保障制度改革为制度保障，通过建立和完善统一开放、竞争有序、城乡一体化、平等竞争的劳动力市场，大力发展劳动密集型产业和第三产业等劳动力大容量转移载体，积极、稳妥、有序地实现农民市民化。
三、构建具有更多就业容量的中国多元城镇化的发展模式
(一)一些国家通过实施多元城市化战略的经验值得借鉴。
一是他们的城市功能布局比较合理。主要是按照市场经济区划进行规划设计，将城市功能合理划分为商业贸易区，工业加工园区，科技园区，教育区，金融保险服务区。二是按照合理的功能区划进行资源配置，以现代化设施武装多元城市化。逐步建成了与多元城市化相配套的现代化设施。如便利的航空、公路、铁路、港口等交通运输网络设施，特别是城市的地上公路地下地铁立体交通网设施，对特大和大城市功能效率的提高起到了很大的作用；便利的信息、邮电网络服务设施；以金融保险贸易为代表的第三产业的服务网络设施；世界加工制造工业园区设施；高科技园区设施；文化教育设施；旅游设施等等。三是以家庭庭院为住宅单元格局的、按照私有化配置的城市住宅建设，对市场经济国家城市功能的形成和稳定发展起到了很重要的作用；四是雄厚的财力。近200年来，市场经济国家发育多元城镇化花费和消耗的巨大财力主要来源来自于四个方面：一是利用国内外优越的自然资源和廉价的劳动力早期资本积累；二是利用先进的科学技术成果，经过三次新科学技术革命，创造和积累巨大财富；三是利用雄厚的经济实力和军事实力对一些国家进行侵略扩张，发动侵略战争、抢占殖民地，抢夺大量人力和物质财富；四是实行贸易保护主义政策，对别国实行不等价交换，索取贸易顺差，集聚大量财富。根据我国的国情，前两项是可以借鉴的。
综上所述，一些市场经济国家多元城镇化，合理地创造了满足经济不同发展阶段的各行各业需要的就业容量，解决了劳动力就业需求问题，并且不断地为新增劳动力就业创造新的发展机遇。发达国家不同产业的就业合理比例为：农业5%，加工业15%，第三产业80%左右。据按产业链吸纳就业容量研究，发达国家农业产业链有300多条，工业产业链有600多条，第三产业的产业链有1000多条，一、二、三产业链条有越拉越长、产业分工越来越细、产业关联度越拉越宽、科技含量越拉越高、就业容量越拉越大，这为发展中国家解决就业问题提供了有益的启示。同时构筑的西方城市经济的高效率框架，有些城市如美国的纽约、旧金山、英国的伦敦、法国的巴黎、德国的法兰克福、日本的东京等及其一大批各具特色的大中小城市群还是比较成功的。它们已分别成为社会各阶层满足各种需要的功能布局合理、创建世界物质和精神文明的前沿阵地，有些城市已成为世界金融保险服务中心、贸易中心、制造加工中心、科技文化中心等。
(二)有些国家在城市化进程中也有一些不尽如人意之处，为我们提供了反面经验。
有些国家人口进入老龄化的城市服务出现"少年的天堂，中青年的战场，老年人的坟墓"的现象。还有一些城市由于分配悬殊过大，一面是"富人的天堂"，而另一面形成了大面积的贫民窟，这对社会的稳定、发展带来了不少的负面影响。此外，还有一些发展中国家为了追赶发达国家的城市化进程，没有充分处理好城镇产业发展与就业容量问题，过多过早地剥夺了农民的土地，使农民盲目流入城市，产生了大量的城市贫民，不仅使城市化无法发展，反而产生了消极影响。
(三)对中国城市化进程的反思。
新中国成立以来，我国城市化发展取得了很大的成绩，但是仍然存在一些值得研究的问题。总体来说，城镇化严重滞后。一是功能布局问题。在我国城镇化功能布局的指导思想上，我们是以政治为中心来设置城市功能的，在政治中心周围过度集中了商业贸易区、文化教育区、医院卫生区、工厂加工区等，其结果，随着城市化步伐的加快、人口的增加，城市的交通越来越拥挤，通行不畅，城市污染愈加严重，降低了城市的效率，与一些市场经济国家以经济中心功能布局产生的效率有巨大的反差；二是城市住宅是按照公寓式低住房标准，建造了大量的低标准住房，这对低收入、低消费、低保障的一些人群是勉强可以度日的。但是经过二十多年的改革开放，我国向市场经济转轨取得了很大的成绩，低消费低收入的格局逐步被高收入高消费的格局替代，逐步形成了大量的民营企业家，中产阶层也相继产生，随着加快城镇化的步伐，住房必然会产生一场深刻的革命。20年后以公有制公寓式住宅将被民营经济、中产阶层用新的格局代替，今后15年到20年将有3亿农民进城，将居住原公有制公寓式住宅，新住宅将以家庭庭院为住宅单元格局，按照私有化配置的城市住宅可能发展起来。所以，研究城镇化中以公寓式住房的格局向民营化转化，借鉴市场经济国家以家庭庭院为住宅单元格局的，稳定发展城市功能的经验很有必要。
(四)走具有中国特色的城市化道路。
消除二元结构藩篱，实现共同富裕，加快城镇化进程，吸纳农村剩余人口已作为我国农村发展的紧要任务，那么应选用什么样的城市发展战略已成为关注的焦点。适合中国承载16亿人口密度的国家城市发展战略模式在世界还无先例，世界的特大城市在中国算不算特大城市，这需要中国自己创新，如何发展大中小城市，可借鉴国外一些大中小城市发展战略模式，但最终还要走自己的路。总的思路：应有不同的发展重点和自己的特色。在构建中国特大城市的基础上，以中等城市和小城市为依托，以大中城市扩容建设为重点，以适度合并小城市为中心，以镇为过渡，最后的目标是实现较高的城市功能与效率和较高的城市生活质量。
加快现代化建设步伐，关键是按照城市功能的要求，高起点地合理规划布局和改造现有各类城市。大城市的较快发展，是世界各国初中期的共同特征，以人口、经济、科学文化高度集中为特征的大城市，对带动区域经济发展和参与国际经济竞争有着举足轻重的作用。我国经济落后的根本原因，是和缺乏具有较强经济带动能力的中心城市分不开的。作为实施城市化战略的核心，应当加快并强化的大城市建设，迅速增强其经济实力和辐射带动能力，形成的大格局。中心城市和郊区新城的发展，充分体现作为现代化都市的风采，发挥区域经济中心和交通中心的优势，加快形成接受辐射经济圈。有的沿海地区发展应立足大都市圈，体现特别是开放型经济最发达地区的特点，准确定位，扩大规模，以一城(城区)、两区 (新区和园区)为中心，带动周边卫星城镇的繁荣，成为既融入大都市圈、又有一定独立性，城镇体系结构紧凑合理的城市群。通过重点抓好的规划建设，达到增进城市发展的集约化水平，提升城市发展整体形象的目的。
积极鼓励中等城市发展。中等城市主要是指 20万人到50万人之间的地区性中心城市。在一些地区，这种城市积聚了相当的经济能量，人气、市气、辐射力都已开始显现，但由于它们尚处于从小到大的转换阶段，上述"两气一力"积聚得十分缓慢，城市扩容能力低，吸纳能力差。在这关键时刻，帮助中等城市加速扩容，对国民经济结构调整具有战略意义。我们应该优先加速中等城市扩容，为特大城市设置保护带减轻压力。
稳妥发展小城市和小城镇。小城市和小城镇只有在大中城市的带动下才能更好地生存发展，小城市和小城镇建设必须与大中城市发展相衔接。在一些特大城市周边地区着眼于人口与产业的合理分布，大力发展卫星城市。要利用已基本形成的城市带雏形，依靠特大城市的带动作用和辐射作用，在一些地区发展成现代化城市群。
(作者：国务院发展研究中心 中共中央政策研究室等 执笔张忠法 )
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